資料圖：阿富汗軍人站在罌粟花中間。
美國《外交》雙月刊網(wǎng)站7月27日發(fā)表題為《對抗恐怖主義的更好方式》的文章，作者為哈立德·科澤和埃里克·羅桑德，編譯如下：
現(xiàn)在圍繞全球?qū)箍植乐髁x的努力出現(xiàn)了某種悖論。在亞丁、巴格達(dá)、達(dá)卡、伊斯坦布爾、喀布爾、尼斯和奧蘭多等地相繼發(fā)生恐怖襲擊后，公眾前所未有地關(guān)注到這一問題并認(rèn)為有必要進(jìn)行應(yīng)對。2015年美國白宮召開應(yīng)對恐怖主義峰會和后續(xù)會議，而后今年1月聯(lián)合國出版的防范暴力恐怖主義行動計劃有助于支持建立涉及政府、私營部門和民間組織的應(yīng)對方案。從芬蘭到肯尼亞、從加拿大到尼日利亞，各國都在響應(yīng)上述文件的號召，制定本國的防范暴力恐怖主義的計劃。今年5月，美國國務(wù)院和國際開發(fā)署首度發(fā)布國際應(yīng)對暴力恐怖主義聯(lián)合戰(zhàn)略，幫助各國識別激進(jìn)行動早期跡象并在暴力活動爆發(fā)前進(jìn)行干預(yù)。
然而，在各國和國際組織正在開始關(guān)注防范暴力恐怖主義之際，融資和組織方面的薄弱環(huán)節(jié)限制了其進(jìn)展。應(yīng)對恐怖主義項(xiàng)目難以獲得可靠融資，捐助方通常也無法協(xié)調(diào)資金并展開對項(xiàng)目獲益至關(guān)重要的實(shí)驗(yàn)。結(jié)果便是，全球?qū)Ρ┝植乐髁x的關(guān)注度增加并未使應(yīng)對恐怖主義項(xiàng)目如預(yù)期那樣有效。這些問題有一些明確的解決方案，捐助方應(yīng)該迅速實(shí)施這些方案。
資金短缺使用不當(dāng)
應(yīng)對恐怖主義項(xiàng)目面臨最緊迫的困難是缺少資金。這個問題在非洲、中東和南亞許多國家（正是受暴力恐怖主義影響最嚴(yán)重的地區(qū)）最為嚴(yán)峻，并且限制了這些國家對極端主義自主采取行動的能力。捐助者給予該項(xiàng)目的有限資金通常都流向暴力極端活動已經(jīng)爆發(fā)的地方（譬如非洲之角），而很難顧及到需要采取有效防范行動的國家（譬如布隆迪和塞內(nèi)加爾）。
應(yīng)對恐怖主義項(xiàng)目資金通常來自于安保和發(fā)展預(yù)算。從安保方面講，絕大部分資金繼續(xù)支持傳統(tǒng)執(zhí)法和情報優(yōu)先事項(xiàng)，譬如檢方和警方培訓(xùn)項(xiàng)目。幾乎沒有國家會直接為應(yīng)對恐怖主義項(xiàng)目劃撥資源，而為應(yīng)對恐怖主義所需的基層專業(yè)人員（社會工作者、精神健康咨詢師、宗教領(lǐng)袖等）的撥款短缺。譬如今年，美國國務(wù)院反恐局將不到10%的預(yù)算用于支持基層牽頭的應(yīng)對恐怖主義項(xiàng)目——相比其他國家，這一比例還算高的。其重要性在于，基層人員比安保機(jī)構(gòu)更可能注意到極端主義早期跡象，可以更有效保護(hù)弱勢群體免遭暴力侵害。使情況更為糟糕的是，在中東和北非一些國家，當(dāng)?shù)厝藫?dān)心西方政策譬如支持某些專制政府可能最終會助長華盛頓及其盟友希望防范的極端主義。
與此同時，從發(fā)展資金來講，政府捐助者長期的優(yōu)先事項(xiàng)是公共健康和扶貧。使情況更為糟糕的是，近年來，許多西方國家發(fā)展預(yù)算已經(jīng)縮減，歐洲國家正在將此前為國際援助預(yù)留的大部分資金轉(zhuǎn)向緩解難民危機(jī)。
經(jīng)合組織近日決定允許成員國將應(yīng)對恐怖主義資金作為其年度發(fā)展援助預(yù)算的一部分，世界銀行有意支持應(yīng)對社會邊緣化現(xiàn)象的項(xiàng)目，這些現(xiàn)象有可能導(dǎo)致暴力極端主義，這些舉措可能會鼓勵發(fā)展機(jī)構(gòu)增加向應(yīng)對恐怖主義撥款。這些改變使國家在應(yīng)對恐怖主義努力上的花銷合法化，但對大多數(shù)國家發(fā)展機(jī)構(gòu)來說，采納應(yīng)對恐怖主義議程仍需時日。
爭取私營企業(yè)支持
近年來，各國政府和聯(lián)合國呼吁企業(yè)支持應(yīng)對恐怖主義努力，部分目的是其難以從西方捐助者那里爭取到資金。私營部門參與的理由很清楚：企業(yè)被視為比大多數(shù)政府在政治上更為中立，暴力極端主義明顯對私營部門構(gòu)成威脅，因其破壞供應(yīng)鏈、使當(dāng)?shù)貏趧恿Y源枯竭、危及雇員生命。譬如，近日達(dá)卡發(fā)生襲擊后，日本公司譬如三菱和本田將從孟加拉國撤回核心人員，并考慮縮減該國業(yè)務(wù)規(guī)模。
盡管有充分理由參與應(yīng)對恐怖主義努力，但私營部門一直不愿加入。首先，圍繞應(yīng)對暴力恐怖主義充滿政治博弈：企業(yè)提防與政府為打壓政治對手或抹黑少數(shù)群體而濫用的項(xiàng)目扯上關(guān)系。大多數(shù)企業(yè)也并不認(rèn)為有責(zé)任提高政府資金的使用效率——尤其因?yàn)榉婪犊植乐髁x似乎是長期工程，幾乎沒有短期顯著收效。迄今為止，比較積極參與應(yīng)對恐怖主義的企業(yè)主要是社交媒體和技術(shù)公司，它們試圖應(yīng)對通常散布在網(wǎng)絡(luò)上的恐怖主義宣傳，做法就是譬如自行刪除恐怖組織發(fā)布的內(nèi)容或者關(guān)閉可能宣揚(yáng)恐怖主義的賬號。
非技術(shù)型企業(yè)應(yīng)該認(rèn)識到，加入上述努力符合其利益。通過在可能遇襲的地區(qū)創(chuàng)造就業(yè)崗位或向當(dāng)?shù)亟M織提供培訓(xùn)和資金，他們可以幫助把暴力恐怖主義扼殺在萌芽狀態(tài)。更廣泛而言，為鞏固被恐怖主義招募者盯上的地區(qū)，企業(yè)應(yīng)將一些社會責(zé)任項(xiàng)目轉(zhuǎn)向賦權(quán)女性和年輕人，鼓勵代際交流。全球社會參與及復(fù)蘇基金（GCERF）將在尼日利亞發(fā)起應(yīng)對恐怖主義行動，通過主動匹配企業(yè)捐款來爭取其支持。
而美國慈善家也不愿參與應(yīng)對恐怖主義。主要因?yàn)�，美國的基金會害怕資助政府提到是“暴力恐怖主義”有任何牽連的項(xiàng)目——許多基金會認(rèn)為這一理解沖突的框架與美國對外政策議程密切相關(guān)。（的確，一些基金會稱無人機(jī)襲擊和向?qū)Ｖ茋姨峁┌脖Ｔ让绹咭咽乖S多國家更同情激進(jìn)議程。）不過，盡管這些基金會不愿資助與暴力恐怖主義問題有關(guān)的項(xiàng)目，但美國不少基金會在該國和其他捐助國政府旨在減少激進(jìn)活動的地區(qū)支持意在改良治理、賦權(quán)女性和年輕人以及改革教育的行動。我們不應(yīng)強(qiáng)迫基金會支持應(yīng)對恐怖主義努力，更為有效的方式是鼓勵其支持多種項(xiàng)目，譬如投資學(xué)校和教師，推動伊斯蘭的主流解讀，這些項(xiàng)目不直接與打擊暴力極端主義相關(guān)但仍將減少個人受恐怖主義招募者影響的可能性。由于企業(yè)和基金會通常會與應(yīng)對恐怖主義項(xiàng)目保持距離，因而從富裕個人和家族基金會吸納資金也很重要。它們無需討好機(jī)構(gòu)董事會，因而可以迅速提供資金。
統(tǒng)籌應(yīng)對恐怖主義
應(yīng)對恐怖主義的捐助者也缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。部分原因是應(yīng)對恐怖主義的資金來源通常是眾多機(jī)構(gòu)，一些與安保有關(guān)，另一些與發(fā)展有關(guān)。譬如，歐盟委員會是非洲、巴爾干和中東地區(qū)應(yīng)對恐怖主義項(xiàng)目的諸多資金的來源，但缺乏相關(guān)機(jī)制確保這些項(xiàng)目保持協(xié)同或是服務(wù)于共同的優(yōu)先事項(xiàng)。更廣泛而言，實(shí)施應(yīng)對恐怖主義項(xiàng)目的民間組織、國際非政府組織以及其他機(jī)構(gòu)沒有機(jī)會相互分享經(jīng)驗(yàn)——捐助者也沒有足夠機(jī)會與其當(dāng)?shù)睾献骰锇榉窒砥渥陨斫?jīng)驗(yàn)。
美國國際開發(fā)署正在與西歐相應(yīng)合作機(jī)構(gòu)一道創(chuàng)立非正式平臺彌合其中的一些鴻溝。但各國政府應(yīng)進(jìn)一步采取行動，打造永久的、更具包容性的平臺，囊括反恐和發(fā)展機(jī)構(gòu)，或者將其與全球反恐論壇和歐盟等現(xiàn)有多邊組織相對接。
應(yīng)對恐怖主義項(xiàng)目資金一般要花上幾個月才能落地，而且通常西方捐助者會直接把資金只提供給表現(xiàn)出可以符合其苛刻要求的組織，而這就令新成立、規(guī)模更小且更有創(chuàng)新性的合作伙伴無法受益。但是迅速需要資金的地區(qū)獲得資助對于預(yù)先防范暴力恐怖組織構(gòu)成的威脅至關(guān)重要。
捐助者意識到，應(yīng)對恐怖主義努力應(yīng)滿足當(dāng)?shù)匦枨�。然而，他們迄今為止采取的方式有動搖這一目標(biāo)的風(fēng)險。捐助者通常為實(shí)施單一目標(biāo)的項(xiàng)目提供短期資金，而一旦資金到期，這些項(xiàng)目便無法持續(xù)下去；他們反而應(yīng)支持更為長期的項(xiàng)目。但更理想的情況是，捐助者不會只資助能力通常有限的地方性組織，而應(yīng)該努力發(fā)展這些組織在不依賴中間方（通常是國際NGO和私營部門承包商）情況下的獨(dú)立運(yùn)行能力。他們通常雇用這些中間機(jī)構(gòu)監(jiān)督其資金使用。
放下爭議先干起來
如今應(yīng)對恐怖主義面臨的最頑固障礙之一是國家、民間組織和多邊組織無法就應(yīng)囊括何種項(xiàng)目達(dá)成一致。按照安保組織的傳統(tǒng)理解方式，恐怖主義和暴力極端主義之間的界限似乎變得模糊，而應(yīng)對或防范暴力極端主義和反恐之間的界限也可以變得模糊。比如在2016年行動計劃中，聯(lián)合國有意避免了這一爭議，拒絕為“暴力極端主義”和“防范暴力極端主義”下定義——聯(lián)合國以后者取代“應(yīng)對恐怖主義”。
定義方面的模糊性意味著，就應(yīng)對恐怖主義項(xiàng)目的構(gòu)成因素到底為何，各國政府、多邊組織和民間組織未達(dá)成共識，這使各方無法在國際層面量化應(yīng)對恐怖主義資金鴻溝。不過，就應(yīng)對恐怖主義定義涉及內(nèi)容達(dá)成一致的過程很可能極為艱難漫長，因而這將沖淡共識，導(dǎo)致其幾乎徒勞無用。各國政府和國際組織應(yīng)把重點(diǎn)放在結(jié)果上：譬如，減少恐怖組織招募后備力量規(guī)模、應(yīng)對其宣傳攻勢、引導(dǎo)追捧其宣傳的年輕人遠(yuǎn)離暴力，并使曾為恐怖分子而如今不再構(gòu)成威脅的人融入社會。
捐助政府和組織面臨的項(xiàng)目資助和落實(shí)挑戰(zhàn)是可以克服的。美國表示希望帶頭推動發(fā)展和安保捐助方之間合作。全球社會參與及復(fù)蘇基金（GCERF）將演變?yōu)槿蚧�，利用來�?2國政府、歐盟和私營部門的支持；聯(lián)合國行動計劃將確保這些議題在可預(yù)見的將來仍保留在全球各國政府議程上。這些措施均極為有益，但暴力極端主義抬頭需要更為有效的回應(yīng)。這場戰(zhàn)斗絕不能因每年缺少幾億美元資金或是因?yàn)榫柚吆哇`行者不愿統(tǒng)籌其努力、承擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險、投資長期和指向明確的行動而落敗。
